為落實(shí)《深化政府采購(gòu)制度改革方案》要求，加強(qiáng)政府采購(gòu)需求管理，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，2021年4月，財(cái)政部印發(fā)了《政府采購(gòu)需求管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）進(jìn)一步明確了采購(gòu)需求管理中采購(gòu)人的主要任務(wù)，并對(duì)采購(gòu)需求的編制、采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃的確定、風(fēng)險(xiǎn)控制等作了具體規(guī)定。《辦法》的出臺(tái)在政府采購(gòu)領(lǐng)域引起了廣泛的關(guān)注與熱議，行業(yè)內(nèi)一片歡呼雀躍，一致認(rèn)為財(cái)政部門加強(qiáng)了對(duì)采購(gòu)人需求制定以及落實(shí)政府采購(gòu)政策功能的監(jiān)督，采購(gòu)人有了編制管理采購(gòu)需求、實(shí)現(xiàn)采購(gòu)期望的政策依據(jù)。但是，在聚焦頂層設(shè)計(jì)，追溯政府采購(gòu)需求源頭，收緊履約驗(yàn)收末端風(fēng)險(xiǎn)等方面的政策依據(jù)還相對(duì)單一，沒有賦予采購(gòu)人事后救濟(jì)的權(quán)利，無(wú)法實(shí)現(xiàn)“權(quán)責(zé)相符”，推動(dòng)采購(gòu)人主動(dòng)承擔(dān)主體責(zé)任。因此，只有完全厘清政府采購(gòu)監(jiān)管者和執(zhí)行者之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，均衡賦予采購(gòu)人、社會(huì)代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家和監(jiān)管部門在采購(gòu)活動(dòng)中的權(quán)利，完善相互制約的關(guān)系，才能最大限度地縮小采購(gòu)需求和采購(gòu)結(jié)果之間的差距。

（一）政府采購(gòu)監(jiān)督管理涉及面廣、難度大

根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）第十三條規(guī)定，“各級(jí)人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購(gòu)監(jiān)督管理的部門，依法履行對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)”。因此，在政府采購(gòu)領(lǐng)域的監(jiān)督管理職責(zé)理所當(dāng)然地落到了財(cái)政部門的頭上。目前，財(cái)政部門能做的監(jiān)督管理職責(zé)主要是在預(yù)算管理、政府采購(gòu)信息管理、政府采購(gòu)方式管理、政府采購(gòu)合同管理、受理供應(yīng)商投訴、規(guī)定政府采購(gòu)專業(yè)崗位任職要求、監(jiān)督檢查、處理違法違規(guī)行為等方面，涉及其他行業(yè)部門管理范疇的，則需要通過(guò)發(fā)函提請(qǐng)其他行業(yè)部門協(xié)助才能完整處理好相關(guān)事情。

一是被監(jiān)管對(duì)象包含了各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織。在政府采購(gòu)活動(dòng)中，由于不同采購(gòu)人的性質(zhì)不一樣、主管部門不一樣，因此處理評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)也不一樣。例如，有的部門是中央預(yù)算單位，有的部門是地方預(yù)算單位，適用的政府采購(gòu)政策不同；有的采購(gòu)人因?yàn)楣ぷ餍再|(zhì)的原因可以設(shè)置資格條件，但其他采購(gòu)人則不可以設(shè)置。

二是政府采購(gòu)范圍涵蓋了各行各業(yè)。在所有政府采購(gòu)活動(dòng)中，涉及的貨物、服務(wù)和工程幾乎涵蓋了所有行業(yè)，采購(gòu)人在需求編制時(shí)通常是有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，不同采購(gòu)人在開展政府采購(gòu)需求的程度不一樣，最終的采購(gòu)物品也會(huì)不一樣。例如，某消防救援總隊(duì)在不同時(shí)期采購(gòu)消防車時(shí)標(biāo)書編制內(nèi)容相同，但是卻被供應(yīng)商投訴成立，究其原因是消防救援隊(duì)伍從部隊(duì)轉(zhuǎn)為行政單位，適用的采購(gòu)法律政策也隨之改變。

三是財(cái)政部門監(jiān)督管理人員更替頻繁。財(cái)政部門從事監(jiān)督管理崗位的人員更替較為頻繁，為維護(hù)監(jiān)督管理的權(quán)威性，財(cái)政部門將政府采購(gòu)活動(dòng)的質(zhì)疑投訴交由聘用的法律團(tuán)隊(duì)調(diào)查并出具結(jié)果。在具體的質(zhì)疑投訴過(guò)程中，因?yàn)榫唧w經(jīng)辦人各自擅長(zhǎng)的法律領(lǐng)域不一樣，研究方向和思考方式不一樣，對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)和法律條款理解不一樣，所以出現(xiàn)了同一類型投訴的處理結(jié)果卻不同的現(xiàn)象。

（二）政府采購(gòu)當(dāng)事人參與度低、權(quán)責(zé)不對(duì)等

《政府采購(gòu)法》明確規(guī)定了政府采購(gòu)當(dāng)事人的權(quán)利和責(zé)任，但是在實(shí)際操作中，擁有最終決定權(quán)的評(píng)標(biāo)委員會(huì)疏于管理，重點(diǎn)聚焦采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的管理和約束，某種程度上致使政府采購(gòu)當(dāng)事人和參與者相互制約的天平失衡，極大地打擊了政府采購(gòu)當(dāng)事人的參與熱情。

一是采購(gòu)當(dāng)事人的權(quán)利和責(zé)任不對(duì)等。財(cái)政監(jiān)管部門為了降低廉政風(fēng)險(xiǎn)，突出政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)性、效益性，對(duì)采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在采購(gòu)需求編制、開評(píng)標(biāo)組織和履約驗(yàn)收等方面提出了具體的要求和約束，但是對(duì)擁有最終決定權(quán)的評(píng)標(biāo)委員會(huì)卻沒有行之有效的約束和管理，無(wú)法實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等。因此，在具體的采購(gòu)執(zhí)行過(guò)程中，采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)只有編制招標(biāo)文件的權(quán)利和承擔(dān)需求管理的責(zé)任，評(píng)判的權(quán)利全部交由來(lái)自專家?guī)斓脑u(píng)標(biāo)委員會(huì)， 一旦評(píng)標(biāo)委員會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)誤只能通過(guò)提請(qǐng)財(cái)政監(jiān)督來(lái)進(jìn)行解決。

二是部分評(píng)標(biāo)專家并非“科班出身”。當(dāng)前，評(píng)標(biāo)委員會(huì)由采購(gòu)人代表和地方專家組成。其中地方專家全部來(lái)自財(cái)政部門建立的專家?guī)欤瑢?shí)際評(píng)標(biāo)的專家可能根本就不懂自己當(dāng)前所評(píng)標(biāo)的項(xiàng)目技術(shù)，但是卻有著“專家”的地位和最大的決定權(quán)。據(jù)筆者了解，某省財(cái)政部門的專家?guī)觳捎蒙暾?qǐng)入庫(kù)制，一個(gè)專家可以選擇3個(gè)不同的專業(yè)類型，因此，在隨機(jī)抽取專家時(shí)很可能抽取的專家全部非專業(yè)人士，有個(gè)別專家還會(huì)以“拒不簽字、通過(guò)主觀評(píng)分改變結(jié)果”等方式，變相要求采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)要求獲取超額評(píng)審費(fèi)。

三是采購(gòu)人的政府采購(gòu)活動(dòng)成本大。當(dāng)前，采購(gòu)人單位大多無(wú)專門的采購(gòu)部門或人員從事政府采購(gòu)工作，對(duì)政府采購(gòu)的理解不夠準(zhǔn)確，不熟悉政府采購(gòu)政策，在開展政府采購(gòu)活動(dòng)時(shí)需要耗費(fèi)經(jīng)辦部門和經(jīng)辦人巨大的時(shí)間精力，且無(wú)法短期內(nèi)編制出完善的采購(gòu)需求，只能依托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)確保采購(gòu)程序合法合規(guī)。一旦遇上業(yè)務(wù)不精的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)或者不良供應(yīng)商或者不負(fù)責(zé)任的評(píng)標(biāo)委員會(huì)，采購(gòu)人單位不僅要面臨財(cái)政監(jiān)管部門處罰，還要承擔(dān)重新采購(gòu)的人力、時(shí)間、經(jīng)費(fèi)等成本和供應(yīng)商違約的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）供應(yīng)商內(nèi)部機(jī)制不健全、違法成本低

在政府采購(gòu)活動(dòng)中供應(yīng)商作為重要參與人，其任務(wù)是投標(biāo)響應(yīng)、簽訂合同、下單生產(chǎn)和交付驗(yàn)收。為了優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，財(cái)政部門放寬了門檻，自然人、法人或者其他組織都可以參與政府采購(gòu)活動(dòng)。在實(shí)際操作中，有的供應(yīng)商同時(shí)用不同的名稱參加同一個(gè)項(xiàng)目，有的供應(yīng)商提供虛假材料謀取中標(biāo)，有的供應(yīng)商先以惡意低價(jià)中標(biāo)再去收集產(chǎn)品。一方面，政府采購(gòu)活動(dòng)處罰取證難、周期長(zhǎng)。在部分采購(gòu)項(xiàng)目中，只有3家供應(yīng)商響應(yīng)，而且評(píng)分相差巨大，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和評(píng)標(biāo)委員會(huì)一眼就能看出來(lái)這是相互陪標(biāo)，但是沒有相關(guān)技術(shù)手段和調(diào)查權(quán)限，從響應(yīng)文件上又無(wú)法找到可以判定其陪標(biāo)串標(biāo)的依據(jù)，如果提請(qǐng)財(cái)政監(jiān)督又將在配合調(diào)查取證上花費(fèi)巨大的時(shí)間和精力，加上項(xiàng)目時(shí)間緊迫，最后只能選擇“睜一眼閉一眼”任由供應(yīng)商中標(biāo)。另一方面，供應(yīng)商內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)協(xié)同機(jī)制未同步。由于投標(biāo)響應(yīng)、簽訂合同屬于行政類工作，下單生產(chǎn)、交付驗(yàn)收屬于技術(shù)類工作，供應(yīng)商在整個(gè)政府采購(gòu)活動(dòng)中可能存在兩個(gè)以上不同部門來(lái)對(duì)接相關(guān)工作，因此，供應(yīng)商會(huì)經(jīng)常存在由于負(fù)責(zé)投標(biāo)工作的人員不懂技術(shù)參數(shù)、生產(chǎn)工藝，但是卻為了中標(biāo)去響應(yīng)無(wú)法達(dá)到的要求，導(dǎo)致交付時(shí)很多客觀參數(shù)達(dá)不到響應(yīng)要求無(wú)法通過(guò)驗(yàn)收，最終供應(yīng)商只能單方面違約。

平衡采購(gòu)人、評(píng)審專家、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和供應(yīng)商之間的關(guān)系，不能僅寄希望于財(cái)政部門的一家之力，在財(cái)政部門不斷完善政府采購(gòu)法律法規(guī)的同時(shí)，我們還應(yīng)該推動(dòng)更多的行業(yè)部門參與政府采購(gòu)活動(dòng)中。

（一）強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，引入多部門協(xié)同機(jī)制

結(jié)合《政府采購(gòu)法》修訂的契機(jī)，廣泛征求國(guó)家部委及社會(huì)各界的意見，平衡物有所值、公平競(jìng)爭(zhēng)、透明與政策功能實(shí)現(xiàn)程度相關(guān)核心指標(biāo)之間的權(quán)重關(guān)系，全面引入多部門監(jiān)管，解決財(cái)政部門單打獨(dú)斗的尷尬局面。

一是多部門聯(lián)合發(fā)力。根據(jù)部門職能，由財(cái)政部發(fā)起，聯(lián)合相關(guān)部門發(fā)文對(duì)《政府采購(gòu)法》規(guī)定以外的情形進(jìn)行補(bǔ)充，盡可能完善配套政策，同時(shí)依據(jù)各部委的相關(guān)職能賦予相關(guān)的政府采購(gòu)權(quán)利，多部門聯(lián)合發(fā)力，統(tǒng)一政府采購(gòu)政策標(biāo)準(zhǔn)，既能確保國(guó)家推進(jìn)政府采購(gòu)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)，又能消除社會(huì)各界對(duì)財(cái)政部門“政府采購(gòu)權(quán)利過(guò)分集中而缺少制約”的疑慮。

二是協(xié)同開展監(jiān)管。以多部門聯(lián)合發(fā)文為接入點(diǎn)，全面開展協(xié)同監(jiān)管工作，特別是在處理質(zhì)疑投訴的過(guò)程中，不能單純地發(fā)函征求某一法條的解釋范圍，根據(jù)賦予的相關(guān)權(quán)利邀請(qǐng)其他部門對(duì)具體案例進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，統(tǒng)一評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

三是宣傳政府采購(gòu)思想。隨著多部門協(xié)同機(jī)制的有序開展，同為采購(gòu)人的監(jiān)管單位在自己開展政府采購(gòu)活動(dòng)時(shí)就能夠進(jìn)一步熟悉了解政府采購(gòu)的初衷，正確認(rèn)知“最低評(píng)標(biāo)價(jià)法”和“同等質(zhì)量比價(jià)格、同等價(jià)格比服務(wù)”之間的關(guān)系，對(duì)以前的錯(cuò)誤認(rèn)知也能夠達(dá)到糾偏正向的作用，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管者與被監(jiān)管者的思想統(tǒng)一。

（二）強(qiáng)化管理約束，賦予采購(gòu)當(dāng)事人對(duì)等的權(quán)利和職責(zé)

在不斷強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任的同時(shí)，也要結(jié)合《政府采購(gòu)法》修訂的契機(jī)，適當(dāng)賦予采購(gòu)人更多的權(quán)利，提高采購(gòu)人主動(dòng)參與政府采購(gòu)活動(dòng)的積極性。

一是明確采購(gòu)內(nèi)控制度要求。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)采購(gòu)人完善建立內(nèi)控制度，明確非《政府采購(gòu)法》的采購(gòu)操作程序和具體要求，幫助采購(gòu)人正確認(rèn)知政府采購(gòu)的真實(shí)內(nèi)涵，真正承擔(dān)法律賦予的責(zé)任，大膽的運(yùn)用非法定政府采購(gòu)的權(quán)利，降低采購(gòu)成本。

二是賦予管理評(píng)審專家的權(quán)利。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)專家?guī)斓墓芾恚苊獬霈F(xiàn)專家“不專”的情形，同時(shí)賦予采購(gòu)人在采購(gòu)項(xiàng)目結(jié)束后評(píng)價(jià)評(píng)標(biāo)委員會(huì)專家的權(quán)利，并負(fù)有舉證責(zé)任，逐步完善凈化評(píng)審專家的風(fēng)氣。

三是完善事后救濟(jì)政策。積極探索供應(yīng)商貨物驗(yàn)收不合格、拒不履約的事后救濟(jì)政策，如在不良供應(yīng)商單方面違約終止合同時(shí)，經(jīng)向財(cái)政部門申請(qǐng)后，允許采購(gòu)人與評(píng)標(biāo)委員會(huì)推薦的第二候選人協(xié)商按照投標(biāo)響應(yīng)簽訂合同，最大限度地節(jié)約采購(gòu)人的時(shí)間，確保采購(gòu)人工作有序運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）強(qiáng)化監(jiān)督處罰，扎緊履約驗(yàn)收關(guān)口

在放寬門檻建立政府采購(gòu)統(tǒng)一大市場(chǎng)的同時(shí)，要加大監(jiān)督處罰的力度，突出抓好供應(yīng)商履約驗(yàn)收的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，剔除渾水摸魚的不良供應(yīng)商，營(yíng)造風(fēng)清氣正的政府采購(gòu)環(huán)境。

一是提高監(jiān)督處罰額度。隨著政府采購(gòu)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建立，越來(lái)越多的供應(yīng)商參加到政府采購(gòu)活動(dòng)中，部分不法供應(yīng)商善于鉆政府采購(gòu)政策漏洞，對(duì)現(xiàn)行采購(gòu)監(jiān)管政策有恃無(wú)恐，建議將禁止供應(yīng)商參加政府采購(gòu)活動(dòng)的范圍擴(kuò)大，提高處罰金額，提高供應(yīng)商的違法成本，形成威懾，迫使不良供應(yīng)商不敢隨意擾亂政府采購(gòu)市場(chǎng)。

二是嚴(yán)格履約驗(yàn)收。采購(gòu)人要根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)制定驗(yàn)收方案，成立驗(yàn)收小組，嚴(yán)格按照招標(biāo)投標(biāo)文件、采購(gòu)合同進(jìn)行驗(yàn)收，明確整改時(shí)間。對(duì)驗(yàn)收不合格且拒不改正或無(wú)法整改的供應(yīng)商，采購(gòu)人要嚴(yán)格按照采購(gòu)合同追究供應(yīng)商的責(zé)任，并將違約情況提交監(jiān)管部門實(shí)施行政處罰。在驗(yàn)收嚴(yán)格把關(guān)的同時(shí)，提醒因內(nèi)部員工工作失誤而無(wú)法履約的供應(yīng)商要及時(shí)完善內(nèi)部機(jī)構(gòu)人員的工作交接機(jī)制，重視招標(biāo)投標(biāo)環(huán)節(jié)和交付驗(yàn)收的銜接工作，不斷提高供應(yīng)商的政府采購(gòu)法律意識(shí)。